“Se leverantören som en partner”

Gabriel Karlberg, forskare vid institutionen för redovisning och finansiering vid Handelshögskolan i Stockholm, har lagt fram en avhandling, ”Styrning av outsourcad offentlig service – en balansakt mellan fasthet och flexibilitet”.

Avhandlingen är en fallstudie som studerar upphandlingen av ett stödboende för personer med missbruksproblem som genomfördes av en av Sveriges större kommuner. Styrningen av den privata entreprenören beskrevs som föränderlig och mångfacetterad snarare än förutsägbar och formell.

I studien tvingades parterna tidigt att omförhandla avtalet. Ett exempel var bemanningskravet i förfrågningsunderlaget som behövde justeras på grund av betydligt lägre beläggning än vad som antagits i upphandlingen. Dessutom drabbades boendet senare av en rad problem i form av en större vattenskada med efterföljande evakuering som inte var reglerade i avtalet.

– Förtroendet mellan parterna var inledningsvis lågt vilket gjorde det svårt för dem att hitta lösningar på problemen. Många av dessa hade kunnat lösas enklare om det redan från början funnits en relation med en närmare dialog. En sådan hade kunnat byggas med entreprenören, och andra potentiella leverantörer, redan innan förfrågningsunderlaget togs fram. Det går att bygga relationer med leverantörer inom ramen för LOU, säger Gabriel Karlberg till Upphandling24.

Han pekar på betydelsen av att utveckla förtroende mellan parterna.

– Synen på leverantörer präglas alltför ofta av skandaler och rädslan för att något ska gå fel. Detta leder till att upphandlande myndigheter ställer alltför detaljerade krav i sina förfrågningsunderlag och därmed bygger in en onödig spänning mellan parterna. Min studie visar vikten av att gå från en konkurrensliknande situation mellan upphandlare och leverantör till att snarare betrakta varandra som partner.

Socialtjänstlagen gjorde i det aktuella fallet att kommunen var ansvarig för verksamheten oavsett utförare. Gabriel Karlberg visar på vikten av att hitta gemensamma lösningar för den upphandlade verksamheten.

– Det finns möjlighet att bjuda in leverantörer redan innan man tar fram ett förfrågningsunderlag för att bättre förstå vad som går att beställa och bli mer öppen för influenser från marknadens aktörer. Detsamma gäller när verksamheten väl är i gång där båda parter behöver ta ansvar och samarbeta.

– Många förfaranden tillåter dessutom förhandling som kan bidra till en stärkt dialog. Det handlar om att skapa en arena för att mötas. När man sen har uppstartsmöten fokuserar man ofta för mycket på det praktiska istället för att se till att få en verksamhet som leder till så bra välfärd som möjligt. Om man dessutom har upphandlingssystem där parterna aldrig träffas blir avståndet ännu längre än nödvändigt.

Avhandlingen diskuterar om formella detaljkrav på egen hand kan hantera komplex offentlig verksamhet med stort behov av flexibilitet. Gabriel Karlberg pekar i sin avhandling på vikten av att funktionsbeskriva istället för att detaljstyra, särskilt när verksamheten är komplex.

– Alla förfrågningsunderlag har ett mått av tolkningsutrymme. Med ökat samförstånd mellan upphandlande myndigheter och leverantörer skulle synen på att reglera bort alla risker kunna minska och man slipper onödiga inlåsningseffekter. Med en för detaljreglerad styrning riskerar man att få dyrare verksamhet och även att missa innovation som kunnat bidra till en än bättre verksamhet, säger Gabriel Karlberg till Upphandling24.

Studien riktar sig till såväl forskare som praktiker som vill få en ökad förståelse för styrning av outsourcad offentlig service och avslutas med konkreta råd för hur man kan möjliggöra informell styrning och flexibilitet.

Här finns avhandlingen att läsa i sin helhet (pdf).